摘要：2001年9月11日發(fā)生了震驚世界的911恐怖襲擊事件，使美國遭受到“珍珠港事件”以來的最嚴重打擊，對美國的社會、經(jīng)濟、政治、國防和外交及移民政策都產(chǎn)生了重大影響。一年多來，美國政府頒布反恐法律，修改有關(guān)移民法律，調(diào)整政府機構(gòu)，收緊移民政策，要求非移民登記，啟動留學生資訊網(wǎng)等等。本文將詳細列舉“911事件”后美國留學生政策的變化及影響。

　　一、 頒布反恐法律，嚴防恐怖分子入境

　　911恐怖事件發(fā)生后，以立法為代表，美國政府加強了對美國邊境、交通、航空器和簽證核發(fā)的管理和監(jiān)督，同時也加強了對美國境內(nèi)各類合法和非法移民的監(jiān)控，整體上收緊了美國的移民政策。美國國會頒布了一系列反恐法律，其中涉及與留學生事務有關(guān)的法律主要有《美國愛國者法案》（USA Patriot Act，2001年10月11日發(fā)布）,《航空和交通安全法》（Aviation and Transportation Act，2001年11月19日發(fā)布），《加強邊境安全和簽證入境改革法》（Enhanced Border Security and Visa Entry Reform Act，2002年5月4日發(fā)布）。

　　根據(jù)這些法律，聯(lián)邦政府官員有權(quán)采取追蹤和截聽電話以及其它通信訊號的方式收集恐怖分子的情報；有權(quán)隨時調(diào)閱留學生的資料擋案，對于拒絕提供的大學或工作人員可提起公訴。

　　美國國務院與移民局以電子信息方式共享對外國人簽發(fā)簽證的文件，移民局的數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)系統(tǒng)建立完整的“內(nèi)部數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)”并建立檢察團監(jiān)督該系統(tǒng)，對外國留學生和訪問學者（F,M,J簽證持有者）進行更嚴格準確的記錄保存和報告。

　　有關(guān)法律要求建立電子系統(tǒng)嚴格監(jiān)控外國學生和訪問學者，監(jiān)控和認證學校發(fā)給學生的錄取文件或?qū)W者交換項目的文件，對簽證持有人的入境、入學、參與項目進行監(jiān)控和認證，對接受外國學生或訪問學者的學校進行資格認證，并建立復查制度。

　　“911事件”后，美國國會和移民局以恐怖分子中多系持學生簽證來美為由，對外國人才和留學生的信任大打折扣，在法律制度上更進一步作出了嚴格詳細的規(guī)定。

　　二、 制定行政規(guī)章，嚴格在美留學生管理
　　在上述法律的基礎(chǔ)上，美國政府有關(guān)部門一年多來針對外國留學生相繼發(fā)布和實施了一些規(guī)定和要求，產(chǎn)生了許多影響，主要有以下幾個方面：

　　（一） 外國人在美學習，上課前必須拿到學生簽證

　　2002年4月12日，由于對非移民的學生（F-1,M-1）與訪問簽證（B1/2）的持有人參與所引發(fā)的911恐怖襲擊或有嫌疑參與恐怖襲擊，移民局發(fā)表一份提案，對非移民訪問者的簽證有效期做出新的限定。如對B1簽證縮短為1個月，對B2縮短為3個月。并頒布臨時指令規(guī)定在非移民訪問簽證（B1/2）持有人進入學校學習之前，需將訪問簽證（B1/2）轉(zhuǎn)換成為學生簽證（F-1,M-1）后方可允許入學（在過去，外國學生提交將其他簽證改為學生簽證的申請后，在審批的過程中即可開始上課）。國會對該議案通過并立即生效。

　　（二） 嚴控敏感學科海外交流，稽查重點中俄印

　　2002年5月，美國政府公布了16個高科技敏感領(lǐng)域，限制外國人在這些領(lǐng)域?qū)W習和工作，為此，聯(lián)邦政府成立聯(lián)合小組，重點監(jiān)控16種敏感學科的海外交流計劃，包括宇航、生物技術(shù)、機器人和現(xiàn)金電腦技術(shù)等。稽查的重點是中國，俄羅斯和印度。

　　（三） 移民登記，尚未涉及我國學生

　　2002年6月13日，針對近來的恐怖事件，移民局發(fā)表一項提案，該提案以國家安全為理由，對有可能威脅美國國家安全的人士或來自一些特定國家的居民要求作特殊登記。要求凡沒有入籍或者沒有獲得永久居留身份的移民都必須前往移民局接受登記和面談。需要登記者包括學生、申請永久居留權(quán)的新移民和沒有身份的移民等等。婦女、綠卡持有者、被劃歸的公民和政治庇護申請者可以免除登記。登記要求包括填寫表格、打手印和照相等等。

　　目前，移民局要求登記的新移民的來源國已達到25個。

　　這一政策雖然尚未要求持中國護照者前往登記，但印度尼西亞等來自亞洲國家的移民已被要求登記，這些移民中有不少華裔。

　　（四） 啟動SEVIS留學生監(jiān)督網(wǎng)，未認證學校不得招收學生

　　2002年7月，美國移民局留學生監(jiān)督網(wǎng)開始接受學校初試報名。根據(jù)規(guī)定，美國3000多所高等院校從2003年1月31日起，開始啟動SEVIS留學生監(jiān)督網(wǎng)，利用國際網(wǎng)際網(wǎng)絡為平臺的外國學生追蹤系統(tǒng)，用電子方式取代過去多年來一直采用的紙張記錄，并以建立外國學生及交換學者的資料庫。1月30日后開始使用SEVIS監(jiān)督網(wǎng)絡的學校才能招收留學生。否則，學校不得招收新的留學生。

　　許多學校抱怨該系統(tǒng)工作不靈，后移民局將要求大學對外國學生登記的最后期限推遲至2月15日。截止到2月13日，全美已有3869所學校上SEVIS網(wǎng)絡提出資格認證申請，并獲批準，可以上網(wǎng)錄取留學生。1763所學校的申請尚待審理。

　　根據(jù)往年記錄，獲移民局批準接收留學生的學校最多時達到7萬所，關(guān)閉合并或遷移的除外，應該還有2萬所。申請認證的看來只占一小部分。

　　一些學校雖然資格獲得批準，但新的表格在實際使用中還是遇到了問題，比如移民局留原件還是復印件的具體細節(jié)問題尚待細化。另外，認證需要一定過程，還有的學校擔心SEVIS網(wǎng)絡萬一癱瘓死機，移民局是否有補救方法，但無論如何，移民局認為系統(tǒng)肯定會加快學生簽證的核審。

　　（五） 州府撥款減少，高校提高學費

　　受經(jīng)濟不景氣的影響，州政府教育預算緊縮，全美許多公立大學紛紛調(diào)漲學費，以應付州政府預算縮緊及學生增加的開銷。全美最大的州立大學系統(tǒng)，紐約州立大學，其董事會近日便建議將大學部本州學生的學費調(diào)漲41%，約1400美元，使大學部的學費由一年3400美元漲到4800美元。如果再加上其他必需的學校費用，平均一年將高達5700美元。一般來說，許多公立大學除了增加學費以外，還被迫取消學校建筑維修、凍結(jié)人事、減少出差旅費其他服務。

　　《今日美國》2003年2月11日報道：據(jù)美國全國公共政策與高等教育研究中心發(fā)表的報告，有14個州減少了對高教的撥款。在全國的范圍內(nèi)，州政府的高教撥款僅增加了1%。有16個州公立大學的學費增幅在10%以上。學費的上漲，給外國留學生在經(jīng)濟上帶來更多的挑戰(zhàn)。

　　（六） 留學生受到懷疑和監(jiān)視，來美留學人員減少

　　來自阿拉伯地區(qū)的留學人員，普遍受到懷疑和監(jiān)視，有的連租房都發(fā)生困難，只好半途而廢，收拾行囊，返回老家。

　　科羅拉多州6名來自中東的學生1月份按規(guī)定到移民局登記時遭到逮捕。原因是記錄顯示他們在過去某一學期所選的課不足12學分。從規(guī)定留學生按指模到將留學生逮捕入獄，尤其傷人尊嚴。伊朗留學生曾德代爾獲得釋放后說“我到美國讀書是由于高等教育標準較高。但若他們繼續(xù)這樣下去，我不確定我愿意繼續(xù)讀下去”。

　　據(jù)國際教育協(xié)會（IIE）預測，今后三年，留學生將比正常年份每年減少10萬人。受此影響，有些院校的學費收入會有減少，有些實驗室會因缺乏人手而完不成任務，更重要的是各國年輕人不再對赴美留學心向神往。

　　（七） 移民局不復獨立存在，并入國土安全部

　　在一年多來外國留學生政策調(diào)整中扮演重要角色的移民局已于2003年3月1日完成自身歷史使命，正式并入國土安全部。

　　移民局歸屬不同部門，反映國家看待移民事務的視角，移民局最初成立以來，在歷史上不同時期分別歸屬過不同的部門。開始是歸屬聯(lián)邦財政部，然后是商務部，勞工部（1940年），司法部（1943年），和今天的國土安全部。每一次過渡都象征著國家與社會看待移民作用的視角轉(zhuǎn)化。

　　移民局過渡到國安部，同樣反映了美國政府對待移民和外國留學生的態(tài)度，已經(jīng)上升到國家安全的地位。許多移民認為，在社會眼中他們從此不再是勞工、家庭成員、貢獻者或逃避迫害的人，而是國家潛在的威脅，認為這將會帶來長遠的負面影響。

　　三、我國留學人員亦受影響

　　（一） 我國因私出國定居人數(shù)增加，留學人員減少

　　在過去的一年里，我國全國公安機關(guān)出入境管理部門共批準公民因私出國申請401.7萬人次，與2001年的308.2萬人次相比，增加了30.3%。公安部出入境管理局的統(tǒng)計數(shù)字顯示，2002年全國公安出入境管理部門共批準出國定居申請11.8萬人次，比2001年的7萬人次增加了68.6%，占申請出國總?cè)藬?shù)的2.9%。與公民因私申請出國定居人數(shù)明顯增加相反，去年公民因私出國留學人數(shù)略有下降。2002年共批準出國留學13.8萬人次，占出國總?cè)藬?shù)的3.4%，比2001年的 14.6 萬人次減少了5.5%。

　　美國作為中國學生留學的主要目的地國家，“911事件”后，對入境人員的審查和留學簽證發(fā)放更為嚴格，這是造成中國出國留學人數(shù)比往年下降的重要原因。

　　（二） FBI招募中國留學生

　　美國聯(lián)邦調(diào)查局招募在美國各大學就讀的中國留學生。招募計劃的對象是留學生和學者，限于來自中國的自費留學生，他們認為我國政府有時會要求留學生去搜集情報，尤其是有關(guān)核物理學和可提高軍事通信、追蹤導彈和戰(zhàn)場指揮及控制技術(shù)方面的情報。

　　（三） 受經(jīng)濟影響，不少人選擇回國發(fā)展

　　“911事件”以來，美國經(jīng)濟一直萎靡不振，持續(xù)惡化，2003年初失業(yè)率高達8%，留學生在美就業(yè)出現(xiàn)前所未有的困境。與之不同，我國近年持續(xù)穩(wěn)定地增長的國民經(jīng)濟，加入世界貿(mào)易組織為國內(nèi)市場創(chuàng)造出生氣勃勃的商機，吸引了越來越多的留學人員回國尋求機會發(fā)展，“海歸”潮流大勢初見端倪。（駐紐約領(lǐng)館教育組供稿）